בשיאו של גל ההתייקרות, ממליצים כלכלני האוצר לבטל את הפיקוח על הלחם האחיד בנימוק שמדובר בשוק תחרותי. אלא שצריך להכיר במציאות: כשמחיר המוצר הבסיסי ביותר נתון לשליטת מאפיות שחלקן הורשעו בקרטל, ועוד בתקופה של אינפלציה, הצרכנים החלשים עלולים להיפגע. ומה האינטרס של הפוליטיקאים?
מתן חודורוב ומחיר הלחם (צילום רונן אקרמן, פלאש 90/ משה שי)
לא את מעטפת הנפץ הזו קיוו שרי האוצר והכלכלה, אביגדור ליברמן ואורנה ברביבאי, לקבל השבוע מפקידי משרדיהם דווקא בעיצומה של אינפלציה עולמית. בתום הליכים של יותר משנה, ועדת המחירים הממשלתית המליצה להם סופית, להסיר לחלוטין את הפיקוח על כיכר הלחם האחיד – המוצר הבסיסי ביותר על המדף, שהמדינה מגבילה את עלותו לצרכנים מזה עשרות שנים.
השורה התחתונה של המסמך מציבה בפני השניים דילמה אכזרית: להתיר למאפיות ולרשתות השיווק למכור בכל סכום את "לחם העוני", באופן שיוביל לזינוק במחירו עקב התייקרות חומרי הגלם (ובעיקר החיטה מאוקראינה) – או לעדכן את המחיר המפוקח, בהתאם לנוסחה הקיימת בחוק, בשיעור חסר תקדים של 28%. בין אם ההתייקרות תונחת בצו ממשלתי או בשוק חופשי, היא תפגע בוודאות בשכבות החלשות ותתרום לתדלוק האינפלציה שממילא הרימה כאן ראש. פוליטית וכלכלית, לשר מנוסה כמו ליברמן ברור שאי-אפשר לצאת כאן מנצח; בינתיים העדיף לעמעם את עמדתו.
סמליותו של הלחם כמוצר יסודי, האופן שבו הוא ערער את יציבותם של משטרים לאורך ההיסטוריה ובעיקר העיתוי האומלל – תוך כדי גל התייקרות רוחבי – רק מחדדים ויכוח קלאסי שניטש כבר עשורים בין מחנות כלכליים: האם המדינה צריכה לסמוך לחלוטין על סגולותיו של שוק תחרותי בקביעת המחירים של מצרכי בסיס, או שיש לה אחריות כלפי מי שקונים אותם – דווקא בשל מצבם הכספי – למנוע ניצול לרעה של מיעוט יצרנים בענף המזון, לצמצם את פערי הכוחות ולבלום תנודות קיצוניות?
עד היום, הקרב לא הוכרע לחלוטין: רשימת המוצרים שבפיקוח אמנם הצטמצמה לאורך השנים כך שיצאו ממנה למשל הקוטג', המילקי והחמאה; ואולם, לפי ההערכות, נתח השוק של מוצרים הנתונים לרגולציית מחירים עומד עדיין על כשליש מהיקף המכירות בענפים הרלוונטיים. במילים אחרות: הציבור ממשיך להסתמך על שיטת הפיקוח, ובעקיפין ייתכן שהיא תורמת לריסון התייקרויות של מוצרים דומים הנמכרים בשוק החופשי, מפני שחברות המזון חוששות מפער גדול מידי בינם לבין מקביליהם, שנמצאים בשליטת הממשלה.
המלצות הוועדה בסוגיית הלחם לא הפתיעו השבוע איש באוצר, שכן מנקודת מבט כלכלית יש לפיקוח חסרונות גדולים. ראשית, המחיר לצרכן מחושב לפי שיעור הרווח ה"ראוי" שנקבע ליצרנים – בדרך כלל בין 8 ל-12 אחוזים מההכנסה. המשמעות היא שלמאפיות, כמו גם לחברות כמו "תנובה" ו"שטראוס", יש תמריץ קטן מידי להתייעל או להשקיע, למשל במכונות חדשניות: ככל שהן ישפרו את ביצועיהן ועלויות הייצור יקטנו, הרווח שיושג ממילא לא יישאר בקופתן אלא יתגלגל במלואו אל הקונים באמצעות הפחתת המחירים שבפיקוח.
שנית, השיטה מעודדת "סבסוד צולב" – ניסיון מצד יצרנים לפצות את עצמם על רווח נמוך במוצר מפוקח (למשל גביע לבן מסוג "גיל"), דרך העלאת מחירו של מוצר אחר בשוק החופשי (נניח, יוגורט בגודל דומה). שלישית, כל השרים הממונים פועלים במהירות שיא כשנדרשת הפחתת מחירים מפוקחים – אך "שוכחים" לטפל בבקשות רבות לייקור המצרכים לפי אותה נוסחה, לעיתים תוך התעלמות מפניות של יצרנים לאורך חודשים.
לשיאו הגיע האבסורד כשנדרשה התערבות מצד שופטי בג"ץ כדי שיכפו על שר האוצר לשעבר, משה כחלון, לחתום על צו שיעדכן את מוצרי החלב כלפי מעלה. היעדר הסימטריה שנוצר בזמני התגובה הפוליטית, בין העלאות להפחתות של מחירים, שוחק את הגינות הרגולטור ומעודד שחקנים בשוק לבצע מניפולציות כדי להשפיע על תוצאות החישובים. גם השרה ברביבאי אותתה שתצעד באותה הדרך, כשהודיעה בתגובה להמלצות הוועדה כי תסרב לשתי הבקשות: גם להסרת הפיקוח על הלחם, וגם לעדכון של המחיר על פי הכללים הקיימים. ברור שכך לא בונים יחסי אמון לטווח הארוך.
אלא שבכל הכבוד לתיאוריה הכלכלית, אסור להתעלם מהניסיון השלילי שהצטבר בישראל בפועל לגבי מוצרי יסוד שיצאו מפיקוח. ב-2008 בוטלה למשל הגבלת המחיר על הקוטג', על רקע יוזמה שהוביל שר האוצר הקודם, בנימין נתניהו, ל"פתיחת" שוק החלב כהגדרתו דאז. היצרנית הדומיננטית "תנובה", שנשלטה בידי קרן "אייפקס" הבריטית וחלשה על כ-70% ממכירות הגבינה הפופולרית, ניצלה את הזדמנות הפז כדי להקפיץ את מחירה בעשרות אחוזים תוך שנים אחדות. את התוצאה הנדירה – "חרם הקוטג'" שפגע מיד במוניטין של החברה ובמותג עצמו – היא התקשתה לחזות מראש, ויש בוודאי מי שיראו בעצם הצלחת המאבק הצרכני כעדות לשוק בריא, שבו הפחתת הביקוש מובילה במהירות לירידה במחיר.
אלא שזו, במקביל, הוכחה גם לאופן שבו יצרנית ריכוזית ניצלה את כוחה העודף כדי לפגוע בציבור בכללותו – ועוד במוצר עממי כמו קוטג', שנצרך גם על ידי השכבות החלשות – באופן שהשיא לה רווחים למשך תקופה ארוכה, כתוצאה ישירה מביטול הפיקוח עליה. בעקבות המקרה הוחלט באוצר להטיל מחדש רגולציה על מחירי הגבינה הלבנה והשמנת.
גם "מילקי", שעד לשנות ה-90 מחירו נקבע במסגרת נוסחה של משרדי החקלאות והאוצר (תחת הקטגוריה של "מעדן חלב עם קצפת"), עורר סערה לפני כמה שנים כשתושב ברלין בשם נאור נרקיס, גילה בעיר מוצר דומה תמורת כחמישית מהעלות כאן. כמה ממאפיות הלחם עצמן הורשעו בעבר בקרטל, תיאום מחירים אסור, שמעמיד בספק גדול את נכונותן להתחרות על כיסי הצרכנים ביום שאחרי הסרת הרגולציה. דוגמה הפוכה קיבלנו דווקא בפרשת החמאה, כשעל רקע מחסור חמור בה בוטל הפיקוח במטרה לאפשר ייבוא מתחרה – מהלך שבמבחן התוצאה הוביל להוזלה בעבור הצרכנים.
בשורה התחתונה, דו"ח שפרסם מבקר המדינה קבע (אמנם לפני כעשור) שהסרת הרגולציה מעל מחיריהם של מוצרי היסוד לא הצליחה להגביר את רמת תחרות בין יצרנים, ומנגד הסבה פגיעה קשה למי שידם אינה משגת לרכוש את סל המזון הבסיסי. ייתכן שהסיבה לכך היא גם המכסים על חקלאות שאינה מתוצרת ישראל, אך המסקנה לא משתנה: הסרת הפיקוח כעת, בשוק מעוט יצרנים ובעיתוי של אינפלציה גוברת, עלולה להעלות את המחיר ולאו דווקא לייצר את התחרות המיוחלת שאליה התכוון המשורר.
כל זה, כמובן, לא אומר שאין מקום לנער אבק ממנגנון הפיקוח עצמו: ייתכן שהנוסחה, שפיתח במקור רו"ח יצחק סוארי, התיישנה במרוצת השנים ומצריכה כיול מחדש; כדי להבטיח ודאות ליצרנים, יש לשקול אם לבטל את הדרישה לחתימות של שני שרים על כל שינוי במחירים, הנובע מחישוב טכני, ולהעביר את העדכון למסלול של "טייס אוטומטי" – כפי שכבר קורה כיום בתחום הדלק; הגיע הזמן לשלב גם שיקולים תזונתיים בהחלטה על אילו מוצרים להטיל את הפיקוח – למשל, האם להעדיף לחם מלא על פני לחם אחיד – ולשם כך יש לצרף לוועדה הממשלתית מומחים מטעם משרד הבריאות.
ברור שרגולציה על המחירים היא חריג בולט לכלל שלפיו הם נקבעים בשוק החופשי, ולכן צריך להשתמש בכלי הזה במשורה ובאיפוק. אלא שגם ביטולו המוחלט, כפי שמציעה הוועדה הממשלתית לעשות עכשיו במדפי הלחם, מחייב זהירות וחשיבה מעמיקה: מה מאפייני הצרכנים של המוצר המפוקח? מה הרקורד הפלילי של היצרנים שאליהם עוברת השליטה? מהי רמת התחרות הפנימית בענף, ואיך נראית סביבת האינפלציה הכללית שבתוכה הוא פועל? תשובות כנות לשאלות האלה עשויות לרמוז שבאוצר יצטרכו לחשב הפעם מסלול מחדש.
.jpg "לוטו, צילום: אביר סולטן פלאש 90")
